Ein Verwaltungsakt muss nicht nur formell, sondern auch materiell rechtmäßig sein. Worauf hierbei besonders zu achten ist, wird in diesem Artikel erläutert.
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Verwaltungsakt im Büro

Bild: “City Light employees in office, 1954” von Seattle Municipal Archives. Lizenz: CC BY 2.0


Verfassungsmäßige Grundlage

Wenn der Verwaltungsakt auf einem formellen Gesetz beruht, muss zunächst geprüft werden, ob dieses sowohl formell, als auch materiell verfassungsgemäß ist. Formell verfassungsmäßig ist ein Gesetz vor allem, wenn die Gesetzgebungskompetenzen und das Gesetzgebungsverfahren beachtet wurden. Bei der Prüfung der materiellen Verfassungsmäßigkeit des dem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Gesetzes ist insbesondere auf die Übereinstimmung mit Grundrechten und allgemeine Verfassungsprinzipien zu achten. [Schmidt, 10. Kapitel Rn. 589]

Sollte der Verwaltungsakt allerdings nicht auf einem formellen Gesetz basieren, sondern auf einer Rechtsverordnung oder Satzung, muss folgendes geprüft werden:

  • Es muss ein formelles Gesetz vorliegen, welches den Erlass der Verordnung oder der Satzung gestattet.
  • Die Verordnung oder Satzung muss formell rechtmäßig sein. Hierbei sind insbesondere Zulässigkeit und Bekanntgabe zu beachten.
  • Selbstverständlich muss die Verordnung oder Satzung auch materiell rechtmäßig sein. Hierunter fällt formelle und materielle Rechtmäßigkeit des Gesetzes, welches den Erlass der Verordnung oder Satzung legitimiert und, dass die Rechtsverordnung oder Satzung auch mit diesem Gesetz sowie höherrangigem (Gesetzes- oder Verfassungsrecht) übereinstimmt. [Detterbeck, § 10 Rn. 588]

Ermächtigungsgrundlage

Der Verwaltungsakt kann bei Vorliegen einer formell-gesetzlichen Grundlage nur rechtmäßig sein, wenn es auch das Gesetz ist. Zunächst ist allerdings zu prüfen, ob der Verwaltungsakt überhaupt einer formell-gesetzlichen Grundlage bedarf. Dabei wird unterschieden zwischen der Eingriffsverwaltung und der Leistungsverwaltung. [Detterbeck, § 10 Rn. 589]

Bei der Eingriffsverwaltung greift diese mit einem belastenden Verwaltungsakt in die Rechte des Adressaten ein. Daher ist bei einem belastenden Verwaltungsakt stets eine formell-gesetzliche Ermächtigungsgrundlage nötig, in welcher die wesentlichen Eingriffsvoraussetzungen festgelegt sind. Dass dies so ist, ergibt sich aus dem Wesentlichkeitsprinzip, welches eine Ausprägung des Parlamentsvorbehalts darstellt. [Detterbeck, § 10 Rn. 590]

Umstritten ist allerdings, ob eine solche formell-gesetzliche Grundlage bei der Leistungsverwaltung erforderlich ist, also bei Vorteilsgewährung von staatlicher Seite. Im Ergebnis ist der Verwaltungsakt rechtswidrig, wenn das Vorliegen einer formell-rechtlichen Ermächtigungsgrundlage gefordert wird. Mangelt es an einem solchen Erfordernis gehen die Meinungen auseinander, und es wird etwa darauf abgestellt, dass nur bei wesentlichen Entscheidungen eine formell-gesetzliche Grundlage notwendig ist. [Detterbeck, §§ 7 Rn. 285 ff.]

Verwaltungsaktsbefugnis

Zwar hat der formelle Gesetzgeber den Verwaltungsbehörden die Behörden zum Handeln ermächtigt. Ob er sie allerdings zum Handeln durch Verwaltungsakt ermächtigt oder die Behörde den Klageweg beschreiten muss, ist eine Frage der Verwaltungsaktsbefugnis. [Detterbeck, § 10 Rn. 592]

Die Frage, ob eine solche Verwaltungsaktsbefugnis der Behörde gegeben ist, ist nur selten problematisch und dann auch nicht aufzuwerfen. Im Regelfall wird sie gegeben sein, da zumeist eine gesetzliche Vorschrift vorliegt, welche Rechte und Pflichten der Bürger regelt. [Detterbeck, § 10 Rn. 599]

In Fällen der Eingriffsverwaltung ist stets eine Ermächtigungsgrundlage nötig (s.o.). Fehlt es an einer notwendigen Verwaltungsaktsbefugnis, ist der Verwaltungsakt bereits rechtswidrig. Selten existieren gesetzliche Verwaltungsaktsbefugnisse, etwa in § 49a Abs. 1 VwVfG. [Schmidt, 10. Kapitel Rn. 591]

Den Behörden steht auch eine Verwaltungsaktsbefugnis zu, wenn die Behörde gesetzlich ermächtigt wird, belastende Verwaltungsakte gegenüber Bürgern anzuordnen, was häufig im Polizei- und Ordnungsrecht der Fall ist. [Schmidt, 10. Kapitel Rn. 592]

Gegebenenfalls ist auch eine Verwaltungsaktsbefugnis durch Auslegung denkbar, wenn in der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage die Verwaltungstätigkeit entsprechend dem Vorbehalt des Gesetzes geregelt ist und sich aus der Ermächtigungsgrundlage ablesen lässt, dass die Fallgestaltung subordinationsrechtlich ausgestaltet ist. [Detterbeck, § 10 Rn. 597]

In Fällen der Leistungsverwaltung ist die Verwaltungsaktsbefugnis praktisch stets gegeben. [Detterbeck, § 10 Rn. 598]

Problematisch ist das Vorliegen der Verwaltungsaktsbefugnis insbesondere bei öffentlich-rechtlichen Verträgen, Beamtenrechtsverhältnissen und Subventionsrückzahlungen. Gerade bei Vorliegen von solch problematischen Fällen, ist die Verwaltungsaktsbefugnis in der Klausur zu thematisieren. [Detterbeck, § 10 Rn. 600 ff.]

Tatbestandsmäßigkeit des Verwaltungsaktes

Der Verwaltungsakt muss mit der entsprechenden Ermächtigungsgrundlage übereinstimmen. Es ist auf die rangniedrigere speziellere Vorschrift abzustellen, sofern diese vereinbar mit höherem Recht ist. [Detterbeck, § 10 Rn. 603]

Keine Ermessensfehler und Beurteilungsfehler

Der Behörde dürfen keine Ermessensfehler unterlaufen sein, falls ihr ein Ermessensspielraum eingeräumt ist. [Detterbeck, § 10 Rn. 604]

Das gleiche gilt, falls die Behörde bestimmte Beurteilungsspielräume hat. Auch diese müssen im Rahmen der erlaubten Grenzen liegen. [Schmidt, 10. Kapitel Rn. 599]

Übereinstimmung mit höherrangigem Recht

Aus Art. 20 Abs. 3 GG ergibt sich, dass Verwaltungsakte nicht gegen höherrangiges Recht, wozu vor allem die Grundrechte zählen, verstoßen darf. Auch der Ermessenspielraum der Behörde ist hierdurch begrenzt. Im Regelfall wird der Verwaltungsakt allerdings nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen, da bereits geprüft wurde, ob die Ermächtigungsgrundlage verfassungsgemäß ist. [Detterbeck, § 10 Rn. 605]

Verhältnismäßigkeit

Es gilt das Gebot des geringstmöglichen Eingriffs. Daher muss jeder Verwaltungsakt der in Rechte des Bürgers eingreift einen legitimen Zweck verfolgen, zur Förderung dieses Zweckes geeignet. erforderlich und angemessen sein. [Schmidt, 10. Kapitel Rn. 605 f]

Bestimmtheit

Das in § 37 Abs. 1 VwVfG klargestellte Bestimmtheitsgebot umfasst die Pflicht der Behörde, den Verwaltungsakt so zu erlassen, dass für den Adressaten erkennbar ist, was dieser beinhaltet. [Schmidt, 10. Kapitel Rn. 596 ff., 607 ff.]

Möglichkeit der Befolgung des Verwaltungsaktes

Letztlich muss die Befolgung des Verwaltungsaktes auch tatsächlich und rechtlich möglich sein. Ist die Befolgung tatsächlich oder rechtlich nicht möglich, scheidet ein materiell wirksamer Verwaltungsakt aus. [Detterbeck, § 10 Rn. 608 f.]

Quellen

Detterbeck, Steffen: Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Auflage 2015.

Schmidt, Rolf: Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Auflage 2015.

 

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