Oft werden Verwaltungsakte erlassen, welche besondere Bestimmungen enthalten, die neben den Verwaltungsakt als solchen treten. Diese Nebenbestimmungen kommen sowohl in der Praxis als auch in Klausuren häufig vor und gehören somit zum Grundwissen eines jeden Juristen.
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Bild: "Paperwork File" von Ian Lamont. Lizenz: CC BY 2.0

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Geregelt ist die Nebenbestimmung in § 36 VwVfG. Die Nebenbestimmung ist eine Regelung, die den Inhalt eines Verwaltungsaktes beschränkt oder ergänzt. [Sodan/Ziekow, § 78 Rn. 1]

Zumeist wird dem Bürger ein begünstigender Verwaltungsakt nur unter Bedingungen gewährt. Stets muss der Verwaltungsakt auch ohne die Nebenbestimmung Bestand haben können. Ist dies nicht der Fall, kann auch keine Nebenbestimmung bestimmt werden. [Erbguth, § 18 Rn. 1]

Bezüglich Nebenbestimmungen stellen sich für die Klausur vornehmlich zwei Fragen. Zunächst, ob die Behörde den Verwaltungsakt mit einer Nebenbestimmung versehen darf und weiterhin, ob isoliert gegen die Nebenbestimmung vorgegangen werden kann.

Arten

In § 36 Abs. 2 VwVfG finden sich fünf wichtige Arten der Nebenbestimmung aufgezählt.

Befristung

In § 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG findet sich die Befristung. Dies ist eine Bestimmung, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt, endet oder für einen bestimmten Zeitraum gilt. Die Befristung begrenzt den Verwaltungsakt somit in zeitlicher Hinsicht, solange das begrenzende Ereignis gewiss ist. Hierfür genügt bereits die Bestimmbarkeit des Zeitraums. [Sodan/Ziekow, § 78 Rn. 2]

Bedingung

Bei der in § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG normierten Bedingung handelt es sich um eine Bestimmung, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt.

Im Gegensatz zur Befristung hängt der Eintritt oder Wegfall der Begünstigung oder Belastung von einem ungewissen Ereignis ab. Unterschieden wird insoweit nach aufschiebenden und auflösenden Bedingungen. Bei ersterer tritt die Begünstigung oder Belastung bei Eintritt des Ereignisses ein, bei letzterer endigt sie mit Eintritt des Ereignisses. [Erbguth, § 18 Rn. 4]

Als Bedingung können nicht nur vollkommen ungewisse Ereignisse wie die weitere Beschäftigung als Arbeitnehmer bei einem bestimmten Arbeitgeber gelten, sondern auch solche, welche vom Betroffenen beeinflusst werden können, wie etwa der Nachweis bestimmter Fähigkeiten. [Erbguth, § 18 Rn. 4]

Widerrufsvorbehalt

Auch der Widerrufsvorbehalt kann gem. § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG eine Nebenbestimmung zu einem Verwaltungsakt sein. Durch den Widerrufsvorbehalt kann die Behörde zu einem späteren Zeitpunkt den Verwaltungsakt widerrufen und somit dessen Wirkung beenden. Besondere Bedeutung hat in diesem Zusammenhang § 49 VwVfG. [Sodan/Ziekow, § 78 Rn. 2]

Auflage

Gem. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist eine Auflage eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Zu beachten ist, dass sie nur bei begünstigenden Nebenbestimmungen zulässig ist. Zwar hat der Betroffene hier eine vollkommen neue Verpflichtung, dennoch ist auch die Auflage akzessorisch zum Verwaltungsakt. [Erbguth, § 18 Rn. 6]

Auflagenvorbehalt

Zuletzt legt § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG zusätzlich fest, dass die Behörde es sich auch vorbehalten kann, später eine Auflage aufzunehmen, zu ändern oder zu ergänzen und somit den Verwaltungsakt nachträglich beeinflusst.

Rechtsnatur

Da die Befristung, Bedingung und der Widerrufsvorbehalt lediglich den Zeitpunkt der Wirksamkeit des Verwaltungsaktes bestimmen, fehlt ihnen ein eigenständiger Regelungsgehalt. Die Auflage hingegen enthält eine eigene Sachregelung, da sie eine völlig neue Verpflichtung für den Begünstigten enthält. Daher ist diese auch isoliert wie ein eigener Verwaltungsakt anfechtbar. Dies gilt wohl auch für den Auflagenvorbehalt. [Erbguth, § 18 Rn. 8]

Abgrenzungen

Besonders die Auflage und die Bedingung sind nicht immer leicht voneinander abzugrenzen. Die Abgrenzung muss allerdings oft vorgenommen werden, da die Auflage isoliert angegriffen werden kann und die Bedingung nicht und beide auch andere Rechtsfolgen haben. [Erbguth, § 18 Rn. 9]

Der hierzu hilfreiche Merksatz lautet:

Die Bedingung suspendiert, zwingt aber nicht; die Auflage zwingt, suspendiert aber nicht.

Das bedeutet, dass der Betroffene rechtswidrig handelt, wenn er die Bedingung einfach ignoriert. Die Auflage hingegen kann auch als separater Verwaltungsakt erlassen werden, falls der Betroffene diese nicht ohnehin befolgt. [Sodan/Ziekow, § 78 Rn. 3]

Ob eine Bedingung oder Auflage vorliegt, lässt sich durch Auslegung bestimmen. Es kommt hierbei auf den Willen der Behörde an, welcher nach dem objektiven Empfängerhorizont zu bestimmen ist. Insbesondere die folgenden Kriterien helfen bei der Auslegung nach Erbguth, § 18 Rn. 11:

  • Die Bedeutung der Nebenbestimmung
  • Die Rechtmäßigkeit der Auflage im Gegensatz zur Bedingung
  • Im Zweifel liegt eine Auflage vor

Auch ist die Auflage von der sog. „modifizierenden Auflage“ abzugrenzen. Es handelt es sich dabei um eine Regelung, welche die eigentlich beantragte Genehmigung modifiziert. Dieser Begriff ist von der Rechtsprechung geprägt und wird in der Literatur kritisiert. [Sodan/Ziekow, § 78 Rn. 4]

Zulässigkeit von Nebenbestimmungen

Es gibt nebenbestimmungsfeindliche Verwaltungsakte, wie etwa Beamtenernennungen und Prüfungen. Ansonsten ergibt sich die Zulässigkeit von Nebenbestimmungen aus Spezialgesetzen und zuletzt aus § 36 VwVfG. [Erbguth, § 18 Rn. 13]

Unterschieden wird zwischen gebundenen Verwaltungsakten gem. § 36 Abs. 1 VwVfG und Ermessensakten gem. § 36 Abs. 2 VwVfG.

36 Abs. 1 VwVfG lautet:

Ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, darf mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden.

Hängt der Erlass der Nebenbestimmung vom Ermessen der Behörde ab, bestimmt § 36 Abs. 2 VwVfG, dass dies nach ordnungsgemäßer Ermessensausübung zulässig ist. Hierbei hat sich die Behörde natürlich an die Regeln der ordnungsgemäßen Ermessensausübung zu halten. Auch das Kopplungsverbot aus § 36 Abs. 3 VwVfG, sowie das Verhältnismäßigkeits- und Bestimmtheitsprinzip müssen beachtet werden. [Erbguth, § 18 Rn. 14]

Rechtsschutz

Für die Nebenbestimmungen, die isoliert angefochten werden können, ist die Anfechtungsklage die richtige Klageart und beseitigt bei Erfolgt lediglich die Nebenbestimmung. Bei den übrigen Nebenbestimmungen ist die Verpflichtungsklage die statthafte Klageart, da die Behörde bei Erfolg dazu veranlasst wird, einen rechtsfehlerfreien Verwaltungsakt zu erlassen. [Erbguth, § 18 Rn. 15]

Ob dies so ist und wie es im Einzelfall zu gelten hat, ist allerdings äußerst umstritten. Nach h.M. ist allerdings jede Nebenbestimmung isoliert anfechtbar, sofern sie sich sinnvoll vom Hauptverwaltungsakt trennen lässt. [Sodan/Ziekow, § 78 Rn. 7]

Literaturverzeichnis

  • Erbguth, Wilfried: Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage 2014.
  • Sodan, Helge / Ziekow, Jan: Grundkurs Öffentliches Recht, 6. Auflage 2014.

 

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