Bereits im Politikunterricht in der Schule wird es ausführlich behandelt: Das Gesetzgebungsverfahren. Im Staatsorganisationsrecht spielt es eine zentrale Rolle und als künftiger Jurist müssen Sie natürlich darüber Bescheid wissen, wie Gesetze eigentlich entstehen. Davon gibt es auch einige kuriose in Deutschland. In Helgoland ist z. B. das Radfahren nach §50 der StVO verboten. Wir erklären Ihnen hier kurz und prägnant, wie Bundesgesetze in Deutschland zustande kommen.
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Bild: “img_5739” von Jakob Pfeiffer. Lizenz: CC BY SA 2.0


1. Das Einleitungsverfahren

Will man wissen, wie das Gesetzgebungsverfahren funktioniert, muss man zunächst einmal in das Grundgesetz und die Geschäftsordnung des Bundestages (GO-BT) schauen. Zu Beginn muss dabei geklärt werden, wem überhaupt ein Gesetzesinitiativrecht zusteht.

Nach Art. 76 I GG werden Gesetzesvorlagen beim Bundestag durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat eingebracht. § 76 I GO-BT sagt dazu, dass Vorlagen von Mitgliedern des Bundestages von einer Fraktion oder von fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages unterzeichnet sein müssen.

Doch was passiert, wenn die erforderliche Anzahl von Mitgliedern nicht erreicht wird? Vorab: Das Gesetz ist in diesem Fall nicht nichtig. Hier schafft Artikel 82 I 1 GG Abhilfe, denn er spricht von „nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommenen Gesetzen“. Ein Verstoß gegen die GO-BT führt also grundsätzlich nicht zur Nichtigkeit des Gesetzes.

Fraglich ist aber auch, ob ein einzelner Abgeordneter zulässigerweise die Gesetzesinitiative ergreifen kann. Die Formulierung „aus der Mitte des Bundestages“ in Art. 76 I GG bestimmt nicht ausdrücklich, dass dies nur einer Gruppe von Abgeordneten möglich sein soll. Nach dem Grundgesetz steht damit auch dem einzelnen Abgeordneten ein Gesetzesinitiativrecht zu (vgl. BVerfG, NJW 1952, 537 (537)).

Art. 76 II 1 GG schreibt vor, dass die Vorlagen der Bundesregierung zunächst dem Bundesrat zugeleitet werden müssen. Dieser kann in der Regel innerhalb von sechs Wochen Stellung nehmen. In der Praxis kommt diese Vorschrift oft nicht zur Anwendung, weil eine Gesetzesvorlage der Regierung häufig durch eine Regierungsfraktion eingebracht wird. Damit liegt dann keine Vorlage der Bundesregierung mehr vor, sondern eine „aus der Mitte des Bundestages“.

Unterbreitet hingegen der Bundesrat eine Gesetzesvorlage, muss diese gemäß Art. 76 III 1 GG grundsätzlich innerhalb von sechs Wochen durch die Bundesregierung dem Bundestag zugeleitet werden. Dabei soll die Bundesregierung ihre Auffassung darlegen. Die meisten Gesetzesvorlagen stammen in der Praxis hingegen von der Bundesregierung.

2. Das Hauptverfahren

An das Einleitungsverfahren schließt sich das Hauptverfahren an. Hier berät der Bundestag gemäß §§ 78 ff. GO-BT in drei Lesungen über die Gesetzesvorlage. Am Ende der ersten Lesung wird sie in der Regel einem Ausschuss überwiesen. In besonderen Fällen ist auch eine Überweisung an mehrere Ausschüsse zulässig, wobei jedoch einem von ihnen die Federführung zugewiesen werden muss.

In diesen Ausschüssen findet nun die Hauptarbeit statt. Abgeordnete aller Fraktionen überarbeiten hier den Gesetzesentwurf.

Nach Art. 77 I 1 GG wird die Gesetzesvorlage schließlich vom Bundestag beschlossen. Hierfür genügt grundsätzlich eine einfache Mehrheit nach Art. 42 II 1 GG. Art. 77 I 2 GG bestimmt, dass das Bundesgesetz nach seiner Annahme durch den Präsidenten des Bundestages unverzüglich dem Bundesrat zuzuleiten ist.

Das weitere Vorgehen unterscheidet sich danach, ob ein Zustimmungs- oder ein Einspruchsgesetz vorliegt. Man spricht von einem Zustimmungsgesetz, wenn die Zustimmung des Bundesrates für das Zustandekommen des Gesetzes erforderlich ist.

Diese Bedingung wird im Grundgesetz ausdrücklich angeordnet. Aus Art. 79 II GG ergibt sich beispielsweise, dass Gesetze, die das Grundgesetz ändern, der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundesrates bedürfen. Alle anderen Gesetze sind Einspruchsgesetze.

Einspruchsgesetze

Bei einem Einspruchsgesetz kann der Bundesrat gemäß Art. 77 II 1 GG innerhalb von drei Wochen nach Eingang des Gesetzesbeschlusses verlangen, dass der Vermittlungsausschuss einberufen wird. Dieser hat auch eine eigene Geschäftsordnung (die Gemeinsame Geschäftsordnung des Bundestages und des Bundesrates für den Ausschuss nach Artikel 77 des Grundgesetzes), die seine Zusammensetzung und das Verfahren regelt, Art. 77 II 2 GG. Er besteht aus je 16 Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates.

Dieser Vermittlungsausschuss berät nun über das Gesetz. Schlägt er eine Änderung vor, muss der Bundestag erneut darüber Beschluss fassen  (Art. 77 II 5 GG). Nach dieser Beschlussfassung bzw. wenn der Vermittlungsausschuss keinen Änderungsvorschlag unterbreitet, kann der Bundesrat nach Art. 77 III 1 GG innerhalb von zwei Wochen Einspruch einlegen.

Art. 77 IV 1 GG legt fest, dass der Einspruch mit einem Beschluss der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages zurückgewiesen werden kann, sofern er mit der Mehrheit der Stimmen des Bundesrates beschlossen wurde. Nach Art. 77 IV 2 GG bedarf die Zurückweisung des Einspruchs durch den Bundestag einer Mehrheit von zwei Dritteln, mindestens aber der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages, wenn der Bundesrat den Einspruch mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln seiner Stimmen beschlossen hat.

Das Gesetz kommt zustande, wenn der Einspruch erfolgreich zurückgewiesen wurde. Wenn nicht, ist es endgültig gescheitert.

Zustimmungsgesetze

Bei Zustimmungsgesetzen muss der Vermittlungsausschuss hingegen nicht angerufen werden. Aus Art. 77 II 4 GG ergibt sich jedoch, dass der Bundesrat ihn anrufen kann. Das Gleiche gilt für den Bundestag und die Bundesregierung.

Nach Art. 77 II a GG hat der Bundesrat bei einem Zustimmungsgesetz in angemessener Frist über die Zustimmung Beschluss zu fassen, wenn keine Einberufung des Vermittlungsausschusses verlangt wurde oder das Verfahren ohne einen Vorschlag zur Änderung des Gesetzesbeschlusses beendet ist.

Art. 78 GG fasst die unterschiedlichen Möglichkeiten schließlich zusammen: Danach kommt ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz zustande, wenn der Bundesrat zustimmt, den Antrag gemäß Art. 77 II GG nicht stellt, innerhalb der Frist des Art. 77 III GG keinen Einspruch einlegt oder ihn zurücknimmt oder wenn der Einspruch vom Bundestag überstimmt wird.

Wichtig ist, dass der Grundsatz der sachlichen Diskontinuität zu beachten ist: Danach müssen Gesetze innerhalb einer Legislaturperiode verabschiedet werden. Geht diese zu Ende und ist das Gesetzgebungsverfahren noch nicht abgeschlossen, verfällt das Vorhaben. Es muss stattdessen neu in den Bundestag eingebracht werden.

3. Das Abschlussverfahren

Nach Art. 82 I 1 GG werden die nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommenen Gesetze vom Bundespräsidenten nach Gegenzeichnung ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet. Die Erfordernis der Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder den zuständigen Bundesminister ergibt sich aus Art. 58 S. 1 GG.

Der Bundespräsident überprüft das Gesetz vor der Ausfertigung auf seine Verfassungsmäßigkeit, wobei umstritten ist, ob ihm ein Prüfungsrecht hinsichtlich der materiellen Verfassungsmäßigkeit zusteht.

 

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