Die polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel (länderunspezifisch)

Die polizei- und ordnungsrechtliche Generalklausel (länderunspezifisch)

Die Gefahrenabwehr ist die Aufgabe der Polizei- und Ordnungsbehörden. Eine zentrale Rolle nimmt in diesem Zusammenhang die Prüfung der polizei- und ordnungsrechtlichen Generalklauseln ein. Der folgende Beitrag befasst sich mit den Voraussetzungen, die alle Generalklauseln – länderübergreifend – vorweisen.
polizeirechtlich und ordnungsrechtliche generalklausel
Lecturio Redaktion

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18.01.2024

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Inhalt

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Schema

1. Ermächtigungsgrundlage [z.B. § 8 PolG NRW, § 3 SOG, § 1, 3 PolG BW, § 11 NdsSOG, § 9 PolG RLP, § 14 BPolG]
2. formelle Rechtmäßigkeit

a. Zuständigkeit

b. Verfahren

c. Form

3. materielle Rechtmäßigkeit [Voraussetzungen der jeweiligen landesrechtlichen Vorschrift]
im Allgemeinen sind folgende Punkte zu prüfen:

a. Schutzgut

aa. öffentliche Sicherheit

bb. öffentliche Ordnung

b. Gefahr

c. richtiger Störer/Ordnungspflichtigkeit

4. Rechtsfolge: Ermessen

a. Entschließungsermessen

b. Auswahlermessen

aa. Störerauswahl

bb. Mittelauswahl

1. Ermächtigungsgrundlage

Damit die Polizei- und Ordnungsbehörden Maßnahmen ergreifen dürfen, die einen Eingriff in die Rechte der Bürger darstellen, müssen sie aufgrund einer Ermächtigungsgrundlage handeln.

Bei der Suche nach einer solchen muss zuerst auf Spezialgesetze (wie beispielsweise das Versammlungsgesetz) zurückgegriffen werden. Befindet sich hier keine geeignete Ermächtigungsgrundlage, ist das Polizei- und Ordnungsrecht heranzuziehen. Dabei gilt grundsätzlich, dass den Standardmaßnahmen Vorrang vor den Generalklauseln zukommt. Erst wenn keine Standardmaßnahme einschlägig ist, ist ein Rückgriff auf die Generealklausel zulässig. Sie sind sowohl für Verwaltungs- als auch für Realakte taugliche Ermächtigungsgrundlagen.

In den meisten Bundesländern regelt eine Generalklausel die Befugnisse der Polizei und der Ordnungsbehörden. Beispiele für Generalklauseln sind § 13 SOG LSA, § 8 PolG NRW, § 14 BPolG, § 10 BbgPolG.

Die Generalklauseln haben in allen Bundesländern einen ähnlichen Wortlaut. Sie ermöglichen dabei ein Tätigwerden der Polizei bzw. der Ordnungsbehörde, wenn eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung vorliegt bzw. bereits eine Störung eingetreten ist. Um zu bestimmen, gegen wen sich die behördliche Maßnahme richtet, müssen zusätzlich die jeweiligen Vorschriften zur polizeirechtlichen Verantwortlichkeit sowie zur ausnahmsweisen Inanspruchnahme von Nichtverantwortlichen herangezogen werden.

2. formelle Rechtmäßigkeit

An dieser Stelle sind –  wie immer im Verwaltungsrecht – Zuständigkeit, Verfahren und Form zu prüfen. Meist genügt an dieser Stelle die jeweiligen Normen aus dem Landesrecht kurz zu nennen.

In Bundesländern, in denen das sog. Trennungsprinzip gilt,  sind generell die allgemeinen Ordnungsbehörden zuständig. An dieser Stelle muss häufig die spezielle Zuständigkeit der Polizei problematisiert werden. Meist ist die Polizei dann zuständig, wenn es sich um eine unaufschiebbare Maßnahme handelt, wenn also eine effektive Gefahrenabwehr durch die allgemeinen Ordnungsbehörden nicht mehr möglich ist.

Hinsichtlich des Verfahrens sollte immer an die Anhörung nach § 28 VwVfG gedacht werden. Diese kann bspw. bei Gefahr im Verzug entbehrlich sein.

I.d.R. unterliegen polizei- und ordnungsrechtliche Maßnahmen keinen besonderen Formvorschriften.

3. materielle Rechtmäßigkeit

Die materiellen Voraussetzungen richten sich nach der jeweiligen landesrechtlichen Generalklausel. Da diese allerdings sehr ähnlich sind, wird im Folgenden auf die typischen Tatbestandsmerkmale eingegangen. In der Klausur und Hausarbeit ist es jedoch wichtig, den genauen Wortlaut aus der eigenen landesrechtlichen Vorschrift zu Grunde zu legen!

a. Schutzgut

Als Schutzgüter im Rahmen der Generalklausel nennen die Polizei- und Ordnungsgesetze die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Die jeweiligen Definitionen gehören zum absoluten Grundwissen im Gefahrenabwehrrecht. Manche Bundesländer haben die Begriffe legaldefiniert, dann sollte natürlich auf die entsprechenden Normen verwiesen werden (Bspw. § 3 Nr. 1 und 2 SOG LSA).

aa. öffentlichen Sicherheit

Definition: Die öffentliche Sicherheit wird definiert als die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie des Bestandes, der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates oder sonstiger Träger von Hoheitsgewalt.


öffentliche Sicherheit Generalklausel
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Die Nennung der Unverletzlichkeit der Rechtsordnung hat zur Folge, dass stets eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit vorliegt, wenn gegen eine Rechtsnorm verstoßen wird. Hiervon sind auch Rechtsverordnungen und Satzungen erfasst.

Hinsichtlich der subjektiven Rechte ist zu beachten, dass ein Schutz privater Rechte nur insofern möglich ist, als dass die gerichtliche Durchsetzung von Ansprüchen gesichert oder ermöglicht wird.

Daneben führt auch eine ausschließliche Selbstgefährdung nach herrschender Meinung grundsätzlich nicht zu einer Betroffenheit der öffentlichen Sicherheit, sofern sie von einem freien Willen getragen ist.

bb. öffentlichen Ordnung

Definition: Die öffentliche Ordnung wird als die Gesamtheit der im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung liegenden ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach den jeweils herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten staatsbürgerlichen Zusammenlebens gilt definiert.


Öffentliche Ordnung Generalklausel
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Die Betroffenheit der öffentlichen Ordnung ist gegenüber der öffentlichen Sicherheit streng subsidiär zu prüfen. Sie muss in der Klausur nicht mehr angesprochen werden, wenn bereits eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit vorliegt.

b. konkrete Gefahr

Die polizei- und ordnungsrechtlichen Generalklauseln erfordern darüber hinaus das Vorhandensein einer konkreten Gefahr.

Definition: Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn im Einzelfall bei einem ungehinderten Ablauf des Geschehens aus der ex ante-Perspektive die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass ein polizeilich geschütztes Rechtsgut zu Schaden kommt.

Im Fall einer Störung hat sich diese bereits realisiert.

Stellt sich im Nachhinein doch heraus, dass tatsächlich keine Gefahr vorlag, handelt es sich um eine sogenannte Anscheinsgefahr. Auch bei Vorliegen einer solchen durfte der Eingriff erfolgen.

Demgegenüber spricht man von einer Scheingefahr oder Putativgefahr, wenn ein gewissenhafter sachkundiger Beamter in der konkreten Situation keine Gefahr angenommen hätte, der tatsächlich Handelnde jedoch hiervon ausgegangen ist. In diesem Fall ist das Handeln nicht von der Generalklausel gedeckt.

Schließlich ist die Situation denkbar, dass objektiv Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Gefahr bestehen, ein Schadenseintritt jedoch aus der Sicht der Polizei- bzw. Ordnungsbehörde noch nicht hinreichend wahrscheinlich ist. Hierbei handelt es sich um einen Gefahrenverdacht. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage nach der Befugnis zu sogenannten Gefahrerforschungsmaßnahmen. Nach überwiegender Auffassung bedürfen solche keiner gesonderten Ermächtigungsgrundlage. Sie sind demnach ebenfalls von der Generalklausel gedeckt.

c. richtiger Störer

Hinzukommend stellt sich die Frage nach dem richtigen Adressaten des polizei- bzw. ordnungsbehördlichen Handelns. Grundsätzlich ist dies der für eine Gefahr Verantwortliche. Je nach Bundesland wird diese Person auch als Störer oder Ordnungspflichtiger bezeichnet.

An dieser Stelle muss in den Zustands- und Verhaltensstörer unterschieden werden.

Definition: Ein Verhaltensstörer ist derjenige, dessen Handeln oder Unterlassen die Quelle der Gefahr ist.

Definition: Demgegenüber ist derjenige Zustandsstörer, der die Verantwortung für die Sache hat, deren Zustand die Gefahr verursacht.

Fraglich ist dabei, welche Anforderungen an den Verursachungszusammenhang gestellt werden. Nach herrschender Auffassung wird dabei auf die unmittelbare Verursachung abgestellt. Danach ist derjenige Störer, der die Gefahrenschwelle überschreitet.

Kann kein Störer zur Verantwortung gezogen werden bzw. würde dies nicht zum Erfolg führen, kann die Polizei- bzw. die Ordnungsbehörde selbst handeln. Kommt diese Möglichkeit ebenfalls nicht in Betracht, ist die Inanspruchnahme eines Nichtverantwortlichen möglich. Dieser hat mit der Gefahr selbst nichts zu tun, kann aber Abhilfe schaffen.


Inanspruchnahme Dritter
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Korrespondierend mit den Ausführungen zur Anscheinsgefahr und dem Gefahrenverdacht können auch der Anscheins- und der Verdachtsstörer in Anspruch genommen werden, wobei hinsichtlich des Verdachtsstörers umstritten ist, ob er die mögliche Gefahr selbst untersuchen muss oder lediglich den Gefahrerforschungseingriff durch die Behörde zu dulden hat.

Bei der Prüfung des Verantwortlichen sind gegebenenfalls auch die Sonderfälle des Zweckveranlassers bzw. des latenten Störers zu thematisieren. Der Zweckveranlasser muss sich die Gefahr selbst zurechnen lassen, wenn zwischen seiner Veranlassung und dem Verhalten Dritter, das die Gefahr herbeiführt, ein ausreichend enger Zusammenhang besteht. Der latente Störer ist dagegen für eine Sache verantwortlich, die aufgrund des Hinzutretens weiterer Umstände für eine Gefahr ursächlich ist.

Problematisch kann auch die Frage der Verantwortlichkeit bei Rechtsnachfolge sein.

4. Rechtsfolge: Ermessen

Sind die tatbestandlichen Voraussetzungen der Generalklausel erfüllt, stehen der Polizei bzw. der Ordnungsbehörde grundsätzlich ein Entschließungs- und ein Auswahlermessen zu. Das Entschließungsermessen betrifft die Frage, ob sie tätig wird. Hat sie sich zu einem Tätigwerden entschlossen, muss sie im Rahmen des Auswahlermessens entscheiden, wie sie tätig wird. An dieser Stelle sind insbesondere mögliche Ermessensfehler zu thematisieren.

Der Prüfungspunkt “Störerauswahl” ist nur dann relevant, wenn es mehrere Störer gibt.

Im Rahmen der Mittelauswahl geht es um die Verhältnismäßigkeit nach Art. 20 Abs. 3 GG der Maßnahme. I.d.R. existiert im jeweiligen Landesrecht eine Vorschrift, die dies noch einmal konkretisiert (bspw. § 5 SOG LSA).

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Simon Veiser beschäftigt sich seit 2010 nicht nur theoretisch mit IT Service Management und ITIL, sondern auch als leidenschaftlicher Berater und Trainer. In unterschiedlichsten Projekten definierte, implementierte und optimierte er erfolgreiche IT Service Management Systeme. Dabei unterstützte er das organisatorische Change Management als zentralen Erfolgsfaktor in IT-Projekten. Simon Veiser ist ausgebildeter Trainer (CompTIA CTT+) und absolvierte die Zertifizierungen zum ITIL v3 Expert und ITIL 4 Managing Professional.

Dr. Frank Stummer

Dr. Frank Stummer ist Gründer und CEO der Digital Forensics GmbH und seit vielen Jahren insbesondere im Bereich der forensischen Netzwerkverkehrsanalyse tätig. Er ist Mitgründer mehrerer Unternehmen im Hochtechnologiebereich, u.a. der ipoque GmbH und der Adyton Systems AG, die beide von einem Konzern akquiriert wurden, sowie der Rhebo GmbH, einem Unternehmen für IT-Sicherheit und Netzwerküberwachung im Bereich Industrie 4.0 und IoT. Zuvor arbeitete er als Unternehmensberater für internationale Großkonzerne. Frank Stummer studierte Betriebswirtschaft an der TU Bergakademie Freiberg und promovierte am Fraunhofer Institut für System- und Innovationsforschung in Karlsruhe.

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Sobair Barak hat einen Masterabschluss in Wirtschaftsingenieurwesen absolviert und hat sich anschließend an der Harvard Business School weitergebildet. Heute ist er in einer Management-Position tätig und hat bereits diverse berufliche Auszeichnungen erhalten. Es ist seine persönliche Mission, in seinen Kursen besonders praxisrelevantes Wissen zu vermitteln, welches im täglichen Arbeits- und Geschäftsalltag von Nutzen ist.

Wolfgang A. Erharter

Wolfgang A. Erharter ist Managementtrainer, Organisationsberater, Musiker und Buchautor. Er begleitet seit über 15 Jahren Unternehmen, Führungskräfte und Start-ups. Daneben hält er Vorträge auf Kongressen und Vorlesungen in MBA-Programmen. 2012 ist sein Buch „Kreativität gibt es nicht“ erschienen, in dem er mit gängigen Mythen aufräumt und seine „Logik des Schaffens“ darlegt. Seine Vorträge gestaltet er musikalisch mit seiner Geige.

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Holger Wöltje ist Diplom-Ingenieur (BA) für Informationstechnik und mehrfacher Bestseller-Autor. Seit 1996 hat er über 15.800 Anwendern in Seminaren und Work-shops geholfen, die moderne Technik produktiver einzusetzen. Seit 2001 ist Holger Wöltje selbstständiger Berater und Vortragsredner. Er unterstützt die Mitarbeiter von mittelständischen Firmen und Fortune-Global-500- sowie DAX-30-Unternehmen dabei, ihren Arbeitsstil zu optimieren und zeigt Outlook-, OneNote- und SharePoint-Nutzern, wie sie ihre Termine, Aufgaben und E-Mails in den Griff bekommen, alle wichtigen Infos immer elektronisch parat haben, im Team effektiv zusammenarbeiten, mit moderner Technik produktiver arbeiten und mehr Zeit für das Wesentliche gewinnen.

Frank Eilers

Frank Eilers ist Keynote Speaker zu den Zukunftsthemen Digitale Transformation, Künstliche Intelligenz und die Zukunft der Arbeit. Er betreibt seit mehreren Jahren den Podcast „Arbeitsphilosophen“ und übersetzt komplexe Zukunftsthemen für ein breites Publikum. Als ehemaliger Stand-up Comedian bringt Eilers eine ordentliche Portion Humor und Lockerheit mit. 2017 wurde er für seine Arbeit mit dem Coaching Award ausgezeichnet.

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Yasmin Kardi ist zertifizierter Scrum Master, Product Owner und Agile Coach und berät neben ihrer Rolle als Product Owner Teams und das höhere Management zu den Themen agile Methoden, Design Thinking, OKR, Scrum, hybrides Projektmanagement und Change Management.. Zu ihrer Kernkompetenz gehört es u.a. internationale Projekte auszusteuern, die sich vor allem auf Produkt-, Business Model Innovation und dem Aufbau von Sales-Strategien fokussieren.

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Leon Chaudhari ist ein gefragter Marketingexperte, Inhaber mehrerer Unternehmen im Kreativ- und E-Learning-Bereich und Trainer für Marketingagenturen, KMUs und Personal Brands. Er unterstützt seine Kunden vor allem in den Bereichen digitales Marketing, Unternehmensgründung, Kundenakquise, Automatisierung und Chat Bot Programmierung. Seit nun bereits sechs Jahren unterrichtet er online und gründete im Jahr 2017 die „MyTeachingHero“ Akademie.

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Als akkreditierter Trainer für PRINCE2® und weitere international anerkannte Methoden im Projekt- und Portfoliomanagement gibt Andreas Ellenberger seit Jahren sein Methodenwissen mit viel Bezug zur praktischen Umsetzung weiter. In seinen Präsenztrainings geht er konkret auf die Situation der Teilnehmer ein und erarbeitet gemeinsam Lösungsansätze für die eigene Praxis auf Basis der Theorie, um Nachhaltigkeit zu erreichen. Da ihm dies am Herzen liegt, steht er für Telefoncoachings und Prüfungen einzelner Unterlagen bzgl. der Anwendung gern zur Verfügung.

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Wladislaw Jachtchenko ist mehrfach ausgezeichneter Experte, TOP-Speaker in Europa und gefragter Business Coach. Er hält Vorträge, trainiert und coacht seit 2007 Politiker, Führungskräfte und Mitarbeiter namhafter Unternehmen wie Allianz, BMW, Pro7, Westwing, 3M und viele andere – sowohl offline in Präsenztrainings als auch online in seiner Argumentorik Online-Akademie mit bereits über 52.000 Teilnehmern. Er vermittelt seinen Kunden nicht nur Tools professioneller Rhetorik, sondern auch effektive Überzeugungstechniken, Methoden für erfolgreiches Verhandeln, professionelles Konfliktmanagement und Techniken für effektives Leadership.

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Alexander Plath ist seit über 30 Jahren im Verkauf und Vertrieb aktiv und hat in dieser Zeit alle Stationen vom Verkäufer bis zum Direktor Vertrieb Ausland und Mediensprecher eines multinationalen Unternehmens durchlaufen. Seit mehr als 20 Jahren coacht er Führungskräfte und Verkäufer*innen und ist ein gefragter Trainer und Referent im In- und Ausland, der vor allem mit hoher Praxisnähe, Humor und Begeisterung überzeugt.