Der Kommunalverfassungsstreit

Bild: “Rathaus” von Christian Heindel. Lizenz: CC BY-SA 2.0

Wichtige Basisinformationen

Bei einem Kommunalverfassungsstreit handelt es sich um eine Organstreitigkeit. Das bedeutet, dass im Prozess nicht die subjektiven Rechte natürlicher Personen geltend gemacht werden, stattdessen geht es um diejenigen der Organe selbst.

Begrifflich kann man zwischen Inter- und Intraorganstreitigkeiten unterscheiden.

Zu beachten ist, dass für den Kommunalverfassungsstreit keine eigene Klageart zur Verfügung steht.  Manchmal wird der Kommunalverfassungsstreit daher auch als Klageart sui generis bezeichnet. Es ergeben sich aber lediglich einige Besonderheiten im Rahmen der Zulässigkeits- und der Begründetheitsprüfung.

A. Zulässigkeit

Bei einem Kommunalverfassungsstreit verdienen diese Zulässigkeitsvoraussetzungen der Klage eine besondere Beachtung:

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO

Da es bei einem Kommunalverfassungsstreit um Regelungen des Kommunalrechts geht, handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit. Dem steht nicht entgegen, dass der Streit ein Rechtsverhältnis innerhalb der Gemeinde und damit innerhalb einer juristischen Person des öffentlichen Rechts betrifft; insoweit handelt es sich keineswegs um eine nicht justiziable Innenstreitigkeit. Weil kommunale Organe und keine Verfassungsorgane betroffen sind, ist auch keine doppelte Verfassungsunmittelbarkeit anzunehmen.

II. Statthafte Klageart

Eine Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage kommt bei einem Organstreitverfahren grundsätzlich nicht in Betracht. Dies ergibt sich daraus, dass diejenigen Maßnahmen, die den Gegenstand der Streitigkeit bilden, in der Regel keine Außenwirkung entfalten. Aus diesem Grund handelt es sich bei ihnen nicht um Verwaltungsakte.

Teilweise wird jedoch ein Verwaltungsakt angenommen, wenn die Maßnahme den Organwalter auch in seiner Eigenschaft als natürliche Person betrifft. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn von ihm eine Geldzahlung verlangt wird. In dieser Situation ist ein Widerspruch oder eine Anfechtungsklage zu erheben, wenn sich der Verwaltungsakt noch nicht erledigt hat. Bei einer Erledigung vor Erhebung der Klage ist eine Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog statthaft.

Doch auch wenn kein VA vorliegt, ist im Kommunalverfassungsstreit grds. keine Klage sui generis anzunehmen, da i.d.R. auf die allgemeine Leistungsklage und die Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zurückgegriffen werden kann. Dabei hat das Bundesverwaltungsgericht die Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber der Leistungsklage, die sich aus § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO ergibt, faktisch aufgehoben.

III. Klagebefugnis

Im Rahmen des Kommunalverfassungsstreits ist auch die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO bzw. § 42 Abs. 2 VwGO analog zu prüfen. Der Kläger muss hierfür behaupten, dass er in einem organschaftlichen Recht verletzt ist. Diese Rechte lassen sich aus der Gemeindeordnung, aus Satzungen oder Geschäftsordnungen auf kommunaler Ebene herleiten. Zu beachten ist ferner, dass eine Prozessstandschaft nicht erlaubt ist. Ein Mitglied kann also nicht ein Recht des Gemeinderates geltend machen.

Fraglich ist weiterhin, ob sich der Kläger auch auf die Beeinträchtigung von Grundrechten berufen kann. Dies betrifft beispielsweise eine mögliche Verletzung der Meinungsäußerungsfreiheit der Gemeinderatsmitglieder während der Gemeinderatssitzung durch Wortentzug. Werden die Äußerungen in der Rolle als Organteil getätigt, kommt eine Verletzung des Art. 5 Abs. 1 GG nicht in Frage. Handelt es sich um private Äußerungen, ist zumindest der Schutzbereich eröffnet. Die Meinungsäußerungsfreiheit darf jedoch durch die Ordnungsgewalt des Bürgermeisters begrenzt werden.

IV. Beteiligten- und Prozessfähigkeit

Die Beteiligtenfähigkeit kann sich beim Kommunalverfassungsstreit nicht aus § 61 Nr. 1 VwGO ergeben, da hier keine natürliche oder juristische Person aktiv wird. Auch § 61 Nr. 3 scheidet aus, da die Organe bzw. Organteile nicht als Behörde handeln, sodass nur die Anwendung des § 61 Nr. 2 verbleibt. Hinsichtlich des Bürgermeisters und einzelner Organteile, wie etwa bei einer Klage durch ein einzelnes Gemeinderatsmitglied, ist § 61 Nr. 2 analog anzuwenden.

Die Prozessfähigkeit ist nach § 62 Nr. 3 VwGO zu prüfen. Danach ist die Vertretung des Organs oder des Organteils durch seinen gesetzlichen Vertreter erforderlich.

V. Richtiger Klagegegner

§ 78 VwGO ist nur für die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage unmittelbar anwendbar und kann deshalb bei einem Kommunalverfassungsstreit grundsätzlich nicht geprüft werden. Auch das allgemeine Rechtsträgerprinzip ist bei der Einschlägigkeit einer allgemeinen Leistungs- bzw. einer Feststellungsklage nicht zu prüfen, weil gerade nicht die Gemeinde selbst verklagt werden soll. Stattdessen richtet sich die Klage gegen das Organ oder den Organteil unmittelbar selbst.

B. Begründetheit

Innerhalb der Begründetheit ist schließlich zu erläutern, ob eine Verletzung des Klägers in einem oder mehreren organschaftlichen Rechten erfolgt ist.

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