1949 war es strittig, ob die Vertretung der Länder im Bund nach dem amerikanischen Senatsmodell oder nach der deutschen Variante mit entsprechender Tradition erfolgen sollte. Der Blick auf die Geschichte reicht jedoch nicht aus, um die Stellung des Bundesrates zu bewerten. Vielmehr gilt es, den Bundesrat in seinem verfassungsrechtlichen Umfeld zu betrachten. Lesen Sie, was Juristen über den Bundesrat wissen müssen und nutzen Sie die Infografik zum erfolgreichen Lernen!
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Der Bundestag von Isthmus. Lizenz: CC BY-SA 3.0


Die Willensbildung des Bundes ist auch Aufgabe der Länder, die über den Bundesrat Einfluss ausüben. Dies ist insofern sinnvoll, als Bundesgesetze auch von der Ministerialbürokratie der Länder umgesetzt werden müssen. Über die Länderkammer besteht, systematisch betrachtet, für die Länder die einzige Möglichkeit die Gesetzgebung zu ändern. Gleichwohl ist der Bundesrat im Vergleich zum Bundestag das schwächere Organ: Seine Rechte sind auf Kontrolle und Korrektur, anstatt auf Gesetzesinitiative ausgelegt. So besteht seine Hauptaufgabe darin, spezifische Aspekte und Länderinteressen in die Willensbildung des Bundes einzubringen.

Andererseits ist der Bundesrat auch ein Gegenspieler von Parlament und Regierung. Besser: Die Opposition kann den Bundestag als Instrument gegen die Parlamentsmehrheit, die die Regierung stellt, einsetzen. Tut sie das, so muss im Falle der Gesetzesblockade der Bundesrat auch die Verantwortung im politischen Prozess übernehmen. Die Opposition im Parlament hingegen hat den Vorteil die Gesetzesinitiative der Regierung zwar scharf zu kritisieren, sich jedoch auch leicht aus der Verantwortung stehlen zu können.

Folglich ist der Bundesrat kein formales Staatsorgan, sondern von parteipolitischen Kalkülen durchdrungen. So sind die im Bundesrat sitzenden Mitglieder nicht nur Vertreter des jeweiligen Bundeslandes, sondern auch Parteipolitiker. Es ist offensichtlich, dass dieser Umstand den einen oder anderen Ministerpräsidenten zum Spagat zwischen Partei- und Landesinteressen zwingt.

Juristen-Wissen: Bundesrat und Bundestag im Vergleich

Bundesrat Bundestag
Bestellung erfolgt durch die Landesregierungen (§1 GO BR) gewählt durch das Volk
Legitimation ist vermittelt unmittelbar demokratische Legitimation
unbestimmte Amtszeit, Mitglieder wechseln zu unterschielichen Zeitpunkten Amtszeit ist auf 4 Jahre begrenzt
Weisungsgebundenheit freies Abgeordnetenmandat
Mitglieder können sich vertreten lassen (Art. 51 I 2 GG) kein Vertretungsrecht
können sich auf die Rechte der Landesminister berufen Indemnität und Immunität

Zu den Aufgaben des Bundesrates gehören:

  • Mitwirkung bei der Gesetzgebung:
    • kann Gesetzesinitiative ergreifen
    • Veto-Recht bei Gesetzesentwürfen: Einspruch oder Zustimmung je nach Art des Gesetzes
  • Mitwirkung in der Exekutive:
    • Zustimmung zu den meisten Verordnungen ist erforderlich, Art. 80 II GG
    • Zustimmung zu Verwaltungsvorschriften in den Fällen der Art. 84 II und 85 II GG
    • Zustimmung bei bestimmten Maßnahmen der Bundesaufsicht beim Vollzug von Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit der Länder, Art. 84 III GG
    • Zustimmung bei der Errichtung bundeseigener Mittel- und Unterbehörden, Art. 87 III GG
    • Zustimmung bei Maßnahmen des Bundeszwangs, Art. 37 I GG
    • Zustimmung/Bejahung des Verteidigungsfalls, Art. 115a I GG
  • Mitwirkung in der Judikative
    • Wahl der Hälfte der Richter des Bundesverfassungsgerichts
    • Anrufungsrecht des Bundesverfassungsgerichts
  • Mitwirkung in Angelegenheiten der EU über die so genannte Europakammer.

Die Zusammensetzung des Bundesrates

Gemäß Art. 51 GG besteht der Bundesrat aus Mitgliedern der Landesregierungen. Aus dem jeweiligen Landesverfassungsrecht geht hervor, wer zur Landesregierung gehört. Für Berlin, Hamburg und Bremen sind das die Bürgermeister und Senatoren, für die Länder die Ministerpräsidenten. Die Vertretung im Bundesrat ist in der Geschäftsordnung des Bundesrates wie folgt geregelt:

  • Die Vertreter können bestellt und jederzeit abberufen werden.
  • Gemäß §1 GO BR ist dem Bundesratspräsidenten von der jeweiligen Landesregierung mitzuteilen, wer das Land im Bund konkret vertritt.

Natürlich wechselt die Vertretungen mit den Landesregierungen, was zu Mehrheitsverschiebungen im Bundesrat führt. Eine definierte degressive Proportionalität gewährleistet den Ausgleich zwischen egalitärer Ländergleichheit und proportionaler Bevölkerungsgleichheit. Nach Bevölkerungsgrößenklassen werden den Ländern zwischen 3 bis 6 Stimmen Gewicht im Bundesrat gegeben.

bis 2 Mio. Einwohner 2 bis 6 Mio. Einwohner 6 bis 7 Mio. Einwohner über 7 Mio. Einwohner
Mecklenburg-Vorpommern Berlin Hessen Baden-Württemberg
Hamburg Sachsen Nordrhein-Westfalen
Bremen Rheinland-Pfalz Niedersachsen
Saarland Sachsen-Anhalt Bayern
Brandenburg
Thüringen
Schleswig-Holstein
3 Stimmen 4 Stimmen 5 Stimmen 6 Stimmen

Die Feststellung der Bevölkerungszahl erfolgt stets nach der letzten Volkszählung (§27 GO BR) und bezieht auch Ausländer und Staatenlose mit ein. Die rechnerische Mehrheit der in Art. 52 Abs. 3 S.1 GG geforderten absoluten Mehrheit beträgt somit 35 von 69 möglichen Stimmen. Bei der Rechnung ist aber zu beachten, dass ein Land seine Stimmen nur einheitlich abgeben kann (Art. 52 Abs. 3 S.2 GG). Wie die einheitliche Stimmabgabe zustande kommen soll, ist hingegen nicht geregelt. Dies geschieht lediglich in den Landesverfassungen, jedoch nicht in allen. Dennoch sind die einzelnen Mitglieder des Bundesrates an die Entscheidungen ihrer Landesregierungen gebunden, selbst wenn das Zustandekommen der einheitlichen Stimmabgabe nicht homogen geregelt ist.

Die Organisation des Bundesrates

Ähnlich wie der Bundestag besteht auch der Bundesrat aus Plenum und Ausschüssen. Auch hier findet die Sacharbeit in den Ausschüssen statt, wobei hinzugefügt werden muss, dass sich die Mitglieder des Bundesrates in der Regel von Ministerialbeamten vertreten lassen, die ohnehin mehr Sachverstand einbringen können. In den 16 Ausschüssen des Bundesrates werden die Entscheidungen für das Plenum vorbereitet.

Die Europakammer

Die Europakammer ist ein besonderer Ausschuss, weil die Beschlüsse gleichbedeutend mit den Beschlüssen des Plenums sind. Deswegen muss in der Europakammer nach den gleichen Prinzipien abgestimmt werden wie im Plenum. Den Ausschuss gibt es erst seit 1993. Er ist in Art. 53 III a GG verankert. Dort heißt es:

„Für Angelegenheiten der Europäischen Union kann der Bundesrat eine Europakammer bilden, deren Beschlüsse als Beschlüsse des Bundesrates gelten; die Anzahl der einheitlich abzugebenen Szimmen der Länder bestimmen sich nach Art. 51 Abs. 2 (GG, Anmerkung der Redaktion).“

Die Einrichtung der Europakammer wurde notwendig, um auf eilige Angelegenheiten oder EU-Verordnung angemessen und schnell reagieren zu können.

Der Präsident

Der Präsident wird nach Art. 52 Abs. 1 GG in Verbindung mit §5 I GO BR für ein Jahr durch den Bundesrat gewählt. Damit das Amt des Bundesratspräsidenten, der den Vorsitz im Rat wahrnimmt, von parteipolitischen Motiven frei bleibt, existiert jedoch eine seit 1949 geltende Abmachung, wonach stets der Ministerpräsident des nächstgrößten Bundeslandes gewählt wird. Versuchte 1949 Adenauer noch einen eigenen Kandidaten durchsetzen, scheiterte er eben genau an dieser inoffiziellen Absprache des Bundesrates. Dieser wählte 1949 den Ministerpräsidenten des bevölkerungsreichsten Landes NRW, Karl Arnold, zum Präsidenten.

Daneben ist der Bundesratspräsident Vertreter des Bundespräsidenten und muss dessen Befugnisse im Ernstfall (z.B. bei Amtsunfähigkeit) wahrnehmen. Gemäß §7 GO BR ist er in diesem Fall von seinen üblichen Präsidialgeschäften im Bundesrat befreit.

Infografik: Die Bestellung und Aufgaben des Bundesrates

Bundesrat

Infografik: Die Bestellung und Aufgaben des Bundesrates. Wir danken für die Deutschlandkarte von DeStatis (David Lizzo). Lizenz: CC BY-SA 2.0 DE







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